《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令〔1994〕第21号）第28条明确规定，发行债券除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券，不能通过发行债券方式进行融资。这一规定剥夺了地方政府发行市政债券的权利。

当然，中央政府约束地方政府直接发债也有其客观原因，主要出于以下考虑：第一，担心地方政府过度举债，造成重复建设和债务危机，最终发行债券加重中央财政的负担。地方政府的约束力被认为是最值得重视的软肋。在计划经济向市场经济的转轨过程中，地方政府的自我约束力不强，有着无限扩大支出的偏好和冲动。发行债券决策责任机制不健全和法律约束缺位是诱发这种不良现象的重要原因。此外，由于中国是单一制国家而不是联邦制，对于欠债不还的地方政府，中央政府只能在转移支付上做文章，最终受损的还是中央政府。所以中央政府在对地方政府缺乏相应制裁措施的情况下，除了限制地方政府发债，没有其他办法。第二，地方债务规模难测。由于地方政府负债极不规范，种类繁多，而且大多是隐性的，到底负债规模有多大，无统一说法。例如，发行债券早些年，就有研究报告认为中国仅乡镇级债务就高达亿元，其中不少债务已经转化为银行的不良贷款。如果在这种情况下，中央政府允许地方政府发行市政债券，必然会进一步增加金融风险，危及国家经济安全。正是在此情况下，2010年年初，中华人民共和国财政部（以下简称“财政部”）向各省级地方政府负责人下发了一份特殊的调查问卷——政府负债调查表。但是目前发行债券还没有公布一个准确的数字。不少学者或机构通过自己的方式估算了地方政府的负债规模。如财政部财政科学研究所所长贾康的估算是，目前中国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总规模在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%；国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松亦认为，2009年地方政府投融资平台的负债总规模已经超过了地方政府全年的总财政收入；[插图]中金公司研究报告预计，2009年年底，地方政府融资平台贷款余额（不含票据）约为7.2万亿元，其中2009年新增约3万亿元；《21世纪经济报道》2010年3月3日援引未具名的政策机构数据称，中国地方政府负债余额超过8万亿元，其中包括7万亿银行贷款；《中国证券报》报导称，2009年有9.6万亿元新增贷款，其中发行债券约40%流向地方政府融资项目。第三，中央政府担心难以协调整个社会资金在国债、企业债、金融债乃至股票之间的分配比例。地方公债与国债应该是相互联系、相互补充的，但有时也会出现矛盾。因为一定时期内社会闲置资金是有限的，如果不从制度上明确二者的协调关系，有可能在债券发行时出现抢时间、抢市场和相互攀比利率等矛盾。

在现有国债市场还不十分成熟的情况下，过早地开放地方债券市场，可能导致债券市场秩序的混乱，进而威胁金融体系的安全。正是在这种条件下，地方政府纷纷进行融资创新，寻求一种替代性的融资方式，从而能够避开法律的限制而获得必要资金。一些地方政府通过设立隶属企业，以这些企业作为发行债券的主体，并对这些企业和债券予以担保和优惠政策，于是就产生了中国的城市建设投资债券，也就是所谓的“城投债”。